第23章
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“公共问题”（public issues）即是涉及整个社会的问题,是属于大众的事,它超越了个人狭小的生活环境，与全体社会成员或大部分社会成员生活密切相关。它对社会生活产生很大的影响。“公共问题”往往是社会结构失调、行为规范失范和社会运行失控而引起的。它的产生井不是少数人的责任，它的解决也需要通过广大社会成员的集体努力，因而具有群体性。例如，在一个城市中，只有几个或几十个人找不到工作，这仅仅是少数人的个人烦恼，与该城市绝大多数人无关。烦恼的原因可能是个人的素质不佳、能力不强等，要解决只要从个人素质的提高上入手即可，但若这个城市上万人找不到工作，那就是由“个人麻烦”上升为“公共问题”了，其原因可能是某些社会方面的因素引起的，如产业结构调整、经济萧条、制度弊病等。社会问题威胁或触犯了社会中相当一部分人的利益，因而社会上大多数人或相当多的人对这种社会现象持否定态度，认为这种现象有问题，感到社会必须加以关注和改变这些问题。
3．违背社会的主导价值原则和社会规范。
社会问题也具有主观方面的意义。这是指社会成员的知觉判断对界定社会问题起着重要作用。将某种社会现象或社会行为定义为社会问题，是因为社会上绝大多数社会成员认为这种现象或行为有悖于主导价值和主导规范，正好反映出大家的价值观念和认识的标准。否则，一种现象或行为即使为某个人或某一集团所深恶痛绝，也不会被认为是社会问题。
一般人和统治者认为，贫困是不可避免的社会现象，是穷人自己能力太差或本身就是社会竞争中的弱者。随着社会不断进步，一些理念被更多的人所接受，诸如平等、自由、博爱、人权等观念的普及，贫困才开始被看作是一种社会问题，政府才开始着手解决，实施了普遍的社会福利制度。还有如女性平等问题、种族歧视问题，在奴隶社会或封建社会中，人们并不将其视为社会问题，而是随着社会的不断进步，人类文明程度的不断提高，对人的基本权利的日益重视，这些问题才成为社会问题。假如婚姻不是基于永久结合的观念，则离婚就不成为家庭问题。也就是说，一旦某种认识得到广大社会成员的共鸣，一种观念被许多人所接受并被作为判断事物的标准，某些原先并不为人所重视的现象，就成为社会问题。原来事实上存在的社会问题就由潜伏状态显现出来，成为现实的社会问题。
社会价值体系是社会制度存在的基本条件，社会问题常受不同价值判断的影响而产生矛盾现象，我们在研究社会问题时应该注意这一特点。通常在社会中占主导地位的价值体系成为判断社会问题的标准，但反过来推论，没有价值判别标准就没有社会问题，则是不科学的。有的社会学者（如价值冲突论者）推而及至，认为社会问题是社会价值判断所造成的，没有社会价值观就没有社会问题的存在。这些学者的失误在于，将判别社会问题的价值标准视作判别社会问题的惟一标准，并忽视了社会问题的客观性意义。
4．社会问题的产生与人的道德抉择有关。
人们在现实生活中，行为具有社会目的性，行为是由主观意志支配的。同时人们也知道，为达到一定的行为目标，也必须支付一定的行为成本，有些问题虽然人们难以接受，但因其并非是人的意志行为或不一定是人们有意识造成的，这类问题人们不易将它看做是社会问题。因为这类问题的产生，不涉及人们的道德行为，不容易激发起人们的道德情感，也是社会规范无法包容的。也就是说，当有些问题是由自然因素所引起，或是人们无意中造成的，其社会的道德价值为零时，这类问题不易被定义为社会问题。诸如严重的自然灾害，人们一般不将它看做是社会问题。现实生活中的车祸问题、人才浪费问题等，是许多人的无意识行为，长期以来人们未把它看做社会问题。
相反，凡是具有明显的道德意志的抉择倾向，并违背社会规范的有意识的行动，则很容易被人们视为社会问题。同样是疾病，人们没有将心脏病视为社会问题，而将艾滋病视为社会问题。是因为艾滋病是由人们的性混乱和吸毒交叉感染等引起的，是--种人为的越轨性行为。各国社会中存在的诸如吸毒贩毒、杀人抢劫等犯罪行为，没有一个社会学家，也没有一个政治学家、经济学家、伦理学家会否认它是社会问题，绝大多数社会成员会认定它是社会问题。
社会中有一种倾向，即当某一问题越是与人的行为选择中的道德价值有关，并且直接与公认的社会价值体系和社会规范体系冲突、对立，越是容易激起人们的道德情感，越是易被视作社会问题。
5.社会问题具有可改变性。
社会问题与社会成员的主观能动性有关。社会问题的发生不是由个人或少数人应当负责的，它所造成的后果是社会性的，涉及整个社会生活；它的消除和解决也不是个别人或少数人的努力可以改变的，对社会问题只有通过社会力量的交汇合作才可能改善和解决。西方社会在理性主义占统治地位之前，对贫困的争论往往陷于传统宗教上的善恶之争，理性主义将其变成了可进行实证主义分析并能解决的问题，创造了社会控制这一概念，认为贫困是可以改变的，从而否定了这一问题是人类生活中不可改变的现象。否则，它们就不属于现代社会问题的范畴。“人类可能利用理性以增进人的生活条件与幸福，基于这种新的理性观念及其内涵。若干原来只被视为可悲可叹的社会情况才开始被视为问题”。
人类改变社会问题的能力体现在，一是可以不断提高认识，如人们视污染为社会问题，表示了人对于健康和保护自然环境这些方面的认识的进步，将交通拥挤、住房紧张视为社会问题，正好表明人们对白己的时间、空间的认识，更加注重生存的生活质量。人们感到能源、粮食的危机，是由于认识到地球不是取之不竭，用之不尽的资源宝库，觉悟到人类无度的攫取必将引起大自然对人类的报复。二是不断提高解决社会问题的能力。在工业化和城市化之前，由于物质产品厦乏，人们无力改变贫困，便不将贫困当作社会问题。当工业化、城市化、现代化之后，人们有了消灭贫困的能力和条件，才将贫困视为社会问题。同样人口问题也是如此，当人们认识到无限膨胀的人口将带来沉重的负担，人们对待人口的态度才开始改变，中国人由崇尚多子多福到控制人口，西方多数人由反对堕胎到保护堕胎的权利。现代科学技术也为解决人口膨胀提供了条件。而当人们没有意识到或根本没有能力去改变它时，就不会将这一现象视为社会问题。例如，人的死亡至今仍是不可抗拒的，谁也没有把它作为一个社会问题。有些疾病像癌症等。凭人类现在的医疗条件还无法治愈，所以大多数人并不将之看做社会问题。
第二节 社会问题界定的过程
对社会问题的界定，是人们由对社会问题从日常生活的理解逐步到科学认识的过程。在日常生活层面，人们对 "问题"的理解一般是将某个事件、某个社会现象称为社会问题，一个社会现象由一般的事件、麻烦上升为社会问题，耍经历一个较长的复杂的认识过程。
一、社会问题界定的过程
理查?富勒和理查?麦尔兹在《社会问题的发展》一文中指所有社会问题都经过三个阶段，即警觉、政策决定与改革。警觉:每一个社会问题的根源都是由于人们警醒与了解到一些他们所珍惜的价值己受到威胁，而这些情况亦越来越严重。只有在这些群体认为已涉及他们的团体价值时才会开始响起警报。政策决定:在警觉出现之后，大家开始辩论问题解决办法的各种政策。有关的结果与方法都被讨论到，并且社会利益的冲突也逐渐增加，某些人所提议的解决办法有时并不为其他人所接受。这个政策决定阶段与警觉阶段最大的不同是利益群体考虑较多"何者应该做"，而人们则建议”这个或那个必须做好”。大家的注意力集中在特殊的计划上，各种各样的抗议也在各种引导下有组织地形成了改革。在这一阶段里我们可以发觉行政单位已插手其间，并将有计划的政策化为行动。--般的政策都由特殊利益团体与专家辩论来确定。
我们在中外学者论述的基础上，将社会问题的认定概括为以下几个环节。
1．利益受损集团的强烈不满和呼吁。
利益受损集团是指直接受到某类社会问题伤害的对象。他们对某种社会问题感受最深，往往最早发出呼吁。例如，当吸毒、赌博出现时，吸毒、赌博人员的家属首当其冲，深受其害。于是他们首先议论纷纷，或向亲朋好友倾诉委屈，或向政府反映，或向社会传播媒介呼吁。但此时由于问题尚在萌芽期，有些社会现象的不良影响还未显露出来，以潜在的形式存在。尚无普遍性和广泛性，因而，大多数人并没有真正认识其负功能和危害性。这些不满和呼喊往往不被人们重视，此时社会问题认定的条件还不成熟。社会成员个人和非正式群体各自关心的事情其内容和角度是不同的，他们对事情的认识往往有多义性。社会成员个别人的判断或非正式组织的判断不能作为衡量社会问题是否存在的标准。但是，随着某些现象的进一步恶化，涉及的人越来越多，利益受损集团的不满和呼吁强烈到--定的程度，并有许多社会成员和相当多的非正式群体都开始对某一现象表示不满、抗议时，说明某些客观存在的社会现象的确影响了他们的生存和利益，并引起人们的普遍关注。这时大多数人比较容易形成一致性的看法，达成对某些现象否定性的共识。
2．社会敏感集团及社会上某些有识之士的呼唤。
对社会问题敏感度较高的群体通常包括记者、报告文学作家、社会学家、伦理学家、政治学家、法学家等等。普通群众对社会问题的了解往往取决于日常生活中经验知识积累的感知程度和与个人切身利益关系的密切程度。由于社会发展迅速多变，社会现象纷繁复杂，人们对社会问题的敏感度因利益和知识的局限而较低。
而一些专家、学者和有识之士，对社会问题的敏感度较高，他们拥有较多的专业知识和判断问题的丰富经验，具有抽象分析问题的能力，能在社会公正价值观的基础上对社会发展中的各种问题进行理性思考，因而能够最先感知到社会问题。同时，由于专家学者群体具有知识分子勇于批评的特点，使他们具有较强烈的社会责任感。敢于对社会问题的存在进行揭露和批评，敢于讲真活，传递出某些社会问题严重性的真实信息，能引起广大社会成员的警觉。
例如，对中国社会生活中死灰复燃的丑恶现象如卖淫嫖娼、色情文化、吸毒贩毒、拐卖妇女儿童，赌博、封建迷信等，最先进行揭露利猛烈抨击的是记者和报告文学作家，然后是社会学家和伦理学家，这些人虽然没有权力。但却有较高的社会知名度和较大的社会影响，他们对某些问题的看法和普遍百姓不同。他们的议论和观点，可以通过自己的文章、作品、讲话传播出去，也比较为传播媒介所重视。他们的观点不仅可以影响普通社会成员，对政治家和政府管理者也会产生一定影响，他们可以将某一社会现象直接上升到社会问题的高度，他们的呼唤容易被全社会所接受。
3．社会舆论集团及大众传播媒介的宣扬和推动。
某些社会现象能否被定为社会问题，或能否被当作社会问题看待，关键在于广大社会成员对这一问题的反映和看法。现代社会中公众获取信息的主要渠道是大众传播媒介，它是制造社会舆论的主要工具。大众传播媒介具有模拟环境和价值导向的功能，多数人依据大众传播媒介的导向对某一社会现象作出反应。大众传播媒介对某一现象、某一事件、某一问题的报道、渲染和评价，直接影响公众的看法和态度。当某些社会现象被有识之士指明或判定为社会问题后，必然会在社会上引起各种反响和议论，问题越辩越明，最终为广大社会成员所认识并接受，承认某一现象是社会问题。
虽然现代社会的公众对其一社会情况的感觉以及能否把它当作社会问题认识并不完全取决于舆论界的影响，但传播媒介对公众施加的巨大影响是不可否认的，社会成员不可能一一亲身经历某种社会情况，经受某种痛苦，他们往往根据舆论界对某些社会情况的报道和评价作出自己的反应。形成自己对这一问题的看法和态度。大众传播媒介在发现社会问题中的功能主要是向公众暴露社会问题的严重性。在传播媒介的宣传下，将使某一社会现象、社会事件置于社会公众视野和社会舆论的聚焦点之下。引起全社会各阶层人士的关注，对人们平时议论的、不满的、但又十分无奈的问题进行淋漓尽致的曝光，在一个短时期内对某一现象进行集中的报道无异于一种信息的密集轰炸，具有对事件的放大效应，牵引全社会的注意力，给人们留下十分深刻的印象，也会对有关的管理者形成一定的社会舆论压力，促使他们表示态度和进行干预并最终向解决问题的方向迈进。
4．公众普遍的认识和接受。
当某一社会现象被传播媒介喧染和烘托成公众关注的热门话题之后，大多数的社会成员才逐渐意识到确实存在着某个问题，越来越多的人开始关注、议论这一问题的现状、形成的原因、产生的危害以及消除它的对策。随着人们对这一问题严重性的认识的不断深人，焦虑和担忧便日渐加强，大多数社会成员意识到有必要通过共同的努力来消除这一问题对社会生活造成的危害，产生解决问题的共同责任感和义务感。
也就是说，当某一社会现象为相当多的社会成员所认同为社会问题时，会在社会成员心理上造成巨大的压力和不安全感，产生解决这些问题的需要，形成解决问题的共识，并在社会各个利益群体的行动中汇成解决社会问题的一股强大的社会力量，这时，某一问题才真正算作一个社会问题。
例如，有一种不良社会现象出现，有的人会写信给报刊、电台、电视台的编辑，反映某一问题的严重性，有的人会在街头呼吁、请愿，以获取更多人的同情和支持，某些利益损失最大的人会组织起来，形成压力团体，以游行、示威、集会、抗议等聚合行为，要求政府出面解决某一社会问题。也有的人会通过法律途径，向立法机构提议颁布试图解决某一社会问题的相关法律。在社会学者眼中，不仅把社会问题看做是一种公共麻烦，而且把它看成是广大社会成员试图有所行动的信号，此时，众多的社会学者就会投人精力认真研究这一社会问题。
5．社会权力集团的认可与支持。
最后将某一社会现象确定为社会问题，并付诸行动准备解决的，通常是有组织的权力者群体，他们居于社会管理者的地位，在社会政治、经济、文化等领域拥有更多的权力。这主要是政府部门的各级官员，虽然他们未必有充分了解某一间题的专门知识，但握有解决社会问题的决策权力和能力，可以直接调动解决社会问题所需的各种资源，这使他们在认定社会问题中处于某种特殊地位。
权力集团对社会问题定义的角度与利益受损集团、敏感集团和舆论集团有所不同。利益受损集团对社会问题的定义往往更多地从自身利益的角度出发，敏感集团往往从社会的价值原则和社会公正原则出发，舆论集团往往从道德规范和新闻价值考虑，而权力集团则要从社会整体利益原则出发，对社会问题作全方位思考，既要考虑政治影响，又要考虑经济因素，还要顾及其他利益集团（如既得利益集团），考虑解决问题的能力及程序等等。因为权力集团的公开承认，就意味着社会问题的公开确定和政府正式承担起解决问题的社会责任，所以对什么现象为社会问题，权力集团的表态比起其他集团来更为慎重、当权力集团正式介人对某一社会现象的讨论并表示他们的态度时，就会使社会问题在社会生活中明确化和具体化，由于他们的认定、赞同和倡导，一个社会现象才会由少数人议论到公众舆论关注，到真正成为社会问题。
在权力集团确认某一社会现象是社会问题后，它将为解决社会问题提供各种相应的政策法规和策略，及各种解决社会问题的物质条件，使解决社会问题由纸上谈兵到具体落实，逐步地制度化。权力集团将借助权力动员和组织社会的各种力量，发挥各种组织与社团的作用，动员社会成员，共同实施消除社会问题的政策和措施。
6．解决社会问题开始。
当某一社会问题被全社会认定为严重的、必须解决的问题，这时，解决社会问题的议事日程便提出，在利益受损集团的积极要求下，在敏感集团的积极促成下，在舆论集团的不断呼吁下，在社会广大成员的关注下，权力集团将针对社会问题寻找对策，制定出相应的法规来解决面广量大的社会问题，当解决社会问题成为一种社会需要，这时“社会的迫切需要必然而且一定会得到满足，社会必然性所要求的变化一定会给自己开辟道路，并且迟早会使立法适应这些变化”。
社会问题的解决是一个长期的过程，一般分两个阶段，第一阶段是遏制社会问题的发展。这一阶段是治标阶段，政府有关部门将动员各万面力量，集中力量来抑制社会问题的继续恶化。当越轨性社会问题如吸毒贩毒、卖淫嫖娼十分猖獗时，第一步是集中警力打击，用强制性的力量将其压下去。当贫困十分严重时，最要紧的是发放物品，赈济贫困者。在阻止了社会问题恶化后，第二阶段是治理社会问题。这一阶段是治本阶段，主要是消除产生社会问题的因素，瓦解产生社会问题的条件。这是一个艰难而复杂的过程，因为任何社会问题的形成不是一朝一夕的，而是长期累积的，是各种因素的纠合。要解决它不能依靠一次性的突击，只能依靠逐渐的疏导来消融不利因素。
二、社会热点与社会问题的区别
《现代汉语词典》对“热点”的定义为:“某时期引人注目的地方或问题”。由此，社会热点问题可理解为社会某一时期某些引起社会关注的事情或问题。社会热点问题是社会成员所关注的某种社会现象，这些社会现象能够引起他们的好奇、关心、评论，一段时期成为社会舆论的中心。因此，社会热点有时也被称作社会焦点问题。
1．社会热点问题的特征
（1）它是社会利益的聚焦点。
社会热点问题往往是在社会生活中和社会友展中存在或产生的、与相当多的社会成员利益相关的事情。如物价、就业、住房、社会治安等，利益相关度与人们对热点的关心度有正相关关系。社会热点经常会反映某些社会矛盾和利益的冲突，具有敏感性和尖锐性。有些热点问题就是社会问题，本身即蕴含着深刻的矛盾和冲突，社会热点问题发展时的摆动性非常之大，一时难以判断并把握其本质属性。社会成员在社会热点问题发展趋势不明朗的情况下，十分希望了解它的趋势，据此来决定自己采取的对策。社会热点问题处理不好具有一定社会风险。
（2）它是社会成员的疑虑点。
群众十分关心社会热点问题，但对它的情况又不十分清楚，有许多疑问希望得到解答，需要从理论上、政策上、方法上释疑解惑，社会热点一般与重大的社会事件有关，往往是社会改革中遇到的难点、关节点，但理论又有一定程度的滞后期，原有的理论不能解释新产生的问题，社会热点问题恰恰是理论的空白点或难点，一时没有现成的或成熟的理论予以解答。所以经常是议论纷纷，却又无法得到正确的答案，这种能够感觉到又无法从理性上得到解决的热点问题经常牵动着众多人的心。在社会热点的舆论传播中，既有传播媒介的正式渠道，也有人际传播的非正式渠道，常常伴随着传闻甚至谣言，很容易引起人们的思想混乱，这给社会学者和其他社会科学工作者、思想教育和政治宣传工作提出了切实的、艰巨的任务，对社会热点必须正确引导。
（3）它具有多样性和周期性。
社会热点涉及社会生活的各个方面，政治领域、经济领域、文化领域及社会生活层面都会产生热点问题。在同一时间、同一空间可以同时存在几个社会热点，例如1998年同时存在着下岗失业、香港回归、住房改革等热点问题。社会热点的生命周期往往不太长，随着时间的推移及社会热点反映的社会问题被解决，人们的注意力逐渐转移到新的社会热点。例如通货膨胀是1994年、1995年的突出社会热点问题，到1996年被反腐败、社会治安等问题所替代，到2001年又被申办奥运会所取代。每年将出现新的社会热点问题。
（4）它具有社会评价的多义性。
不同的社会阶层、利益集团和职业群体会从不同的角度对同一事物作出不同的判断，并持有不同的议论、不同的心态和有不同的看法，常常会褒贬不一，出现观点相异甚至相反的情况。而且某些社会热点一部分社会成员十分关心，例如“下海”、“炒股”等，但另一些人可能并不关心。即使是相同阶层或利益群体的社会成员，关心的社会热点问题也有相异性。
社会热点的产生是正常现象，是社会发展中矛盾运动的表现形式。它作为一种较为复杂的客观事实，总是产生于特定的社会条件中，有一个生长、发展的过程，并不是无规律可循的，只要我们注重调查研究，是可以探寻到它的本质属性的。通过科学的方法研究热点问题，作出符合客观实际的科学结论，给广大社会成员以理性的导向，这就是我们的最大愿望。
许多社会热点的产生，往往是新生事物出现的前兆，对社会热点现象的研究，要比对其他问题的研究更困难，因为社会热点现象正在发育之中，许多因素和条件还没有完全展开，研究属于探索性质，难免会有失误和偏差，这种理论探索中的失误为我们以后深刻认识社会热点问题提供了路标。回答热点问题某种意义上做的就是探索者的工作，尽管它的答案还不尽完善，但它毕竟是理论探索的第一步，开辟了理论航道。所以理论工作者要有高度的使命感和责任心，要有理论勇气去碰社会热点问题，这种实事求是的态度是最珍贵的。如果抱着怕惹麻烦、怕负责任的心态，只会回避社会热点问题。研究社会热点是为了透过现象看本质，寻求热点问题的理论解释，从而理顺社会成员的情绪。对待社会热点的态度，研究者恰恰应该持有冷静的态度，不能凭一时的热情解释，而要作出理性的分析。更不能为了出名，故意用猎奇的笔调喧染它，小题大作、耸人听闻、哗众取宠，以制造轰动效应同，这是对社会和读者不负责任的态度。
社会问题与社会热点问题有相似之处，有的社会热点问题是社会问题，有的社会热点问题不是社会问题，它们具有相当大的重合性。
2．社会问题与社会热点问题的区别
（1）受关注的时间长度不同。
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